繼35號文推廣實施后，在國常會后一周，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》(下稱“14號文”)核心內(nèi)容是35號文提出的12個重點省份之外的19個省份可自主選報轄區(qū)內(nèi)債務負擔重、化債難度高的地區(qū)，以地級市為主，獲批后參照12個重點省份的相關政策化債。35號文、47號文以及14號文接連出臺，引起市場廣泛熱議和討論，由于三個文件屬密文尚未公開，以下僅結(jié)合網(wǎng)絡已披露的二手信息，整理要點如下，供參考。
國辦發(fā)35號文
1、目的與背景：《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（35號文）目的在于防范和化解融資平臺等地方債務風險，要求支持重點省份融資平臺今明兩年債務存量化解；嚴控融資平臺各類債務規(guī)模新增，引導債務規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展和地方財力匹配。2、總體要求和基本原則：按照中央經(jīng)濟工作會議、ZZ局會議部署，落實化解地方債務風險方案，嚴格控制增量債務，穩(wěn)妥處置存量債務?；驹瓌t包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動，分類施策、突出重點。3、融資平臺債務定義與范圍：明確融資平臺債務的定義，包括貸款、債券、非標等金融債務，排除隱性債務和未納入隱性債務但須由地方政府承擔償還責任的債務。4、債務風險化解措施：提出多種措施，如債務重組、債務置換，支持今明兩年到期的融資平臺債務，特別關注重點12省份。12個重點省份是指：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。5、嚴控融資平臺債務增量：要求金融機構嚴格控制對融資平臺的新增融資，并強化對政府投資項目融資的管控。6、建立長效機制：包括建立融資平臺查詢系統(tǒng)、常規(guī)化債務監(jiān)測機制、完善市場敏感性債務的監(jiān)測預警和應急處置機制等。7、配套政策支持：涉及政策保障、激勵機制建立和不良貸款轉(zhuǎn)讓核銷政策的優(yōu)化。35號文對于12個省份融資平臺化債有什么支持政策？可梳理出以下8點：
1、今明兩年到期的融資平臺債務，無法償還的，金融機構通過債務重組、債務置換等方式化解。--- 對金融機構提出了要求。2、支持債券本金借新還舊，加快審核。支持借新還舊延續(xù)債務，明確至少要在2025年以前不出現(xiàn)兌付風險。---12省份城投公司到期債務不用擔心暴雷了。3、對確需重組的重點省份融資平臺貸款，優(yōu)先由現(xiàn)債權人承接。在融資平臺提供抵押品或擔保等合理風險緩釋措施的情況下，可通過展期、合理降低利率等債務重組方式支持貸款本金接續(xù)。--- 對貸款銀行有要求。4、對于2024年前到期的相關債務風險化解工作，明確銀行可維持五級分類正常，且不納入征信管理。對于已出問題的債務可自主核銷，相關情況不納入考核。---這是很重要的支持。5、可在年度債券發(fā)行額度內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還”，支持資質(zhì)較好融資平臺承接弱資質(zhì)融資平臺借新還舊債券發(fā)行額度。允許省級城投發(fā)債償還區(qū)縣級平臺的債券。最近貴州操作了一單“統(tǒng)借統(tǒng)還+借新還舊”。6、對窮盡手段仍無法償付的非標債務，重點省份經(jīng)省級人民政府同意后，可提出需要支持的債項名單，通過組織發(fā)放銀團貸款等方式置換今明兩年到期的非標債務。前期重慶操作了一單，7、央行通過設立流動性工具（SPV）來支持城投平臺償付標債，同時省級政府要提供抵押物。8、央行設立“緊急貸款”，對地方政府暫難償還的債務(含公開債券及非標貸款)進行“緊急性”的流動性支持，但最長期限不得超過兩年，僅可用于“緊急”事項。（2）參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)（針對新設平臺）；（1）對于地方政府融資平臺，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資。 （2）對于參照地方政府平臺管理的國企，根據(jù)省市區(qū)域不同，實施差異化限制，12個高風險重點省份只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資。 （3）對于普通國有企業(yè)，可以新增融資，但是債務自己負責。根據(jù)區(qū)域不同進行差異化限制，對于12個高風險重點省份要求金融機構配合展期降息，其它省份建議協(xié)商展期降息。（注：上述12個重點省份為天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏；據(jù)財新報道，35號文等支持化債范圍具體來自截至2023年3月31日上報的融資平臺名單，并在2023年6月由各省份黨政“一把手”簽字確認報國務院納入名單內(nèi)的平臺近1.8萬家，所框定的債務為各省報送國務院的融資平臺截至2023年3月末承擔的貸款、債券、非標等金融債務，但不包括其中的隱性債務和須地方政府承擔償還責任而未納入隱性債務的債務。）（1）對于城投標債，明確至少要在2025年以前不出現(xiàn)兌付風險；（2）未來每個省會根據(jù)當?shù)?/span>GDP規(guī)模與社融增速進行債務管控，如要求債務規(guī)模不能超過GDP規(guī)模、債券增速不能超過當?shù)厣缛谠鏊俚取?/span>（1）央行通過設立流動性工具（SPV）來支持城投平臺償付標債，同時省級政府要提供抵押物；（2）央行設立“緊急貸款”，對地方政府暫難償還的債務(含公開債券及非標貸款)進行“緊急性”的流動性支持，但最長期限不得超過兩年，僅可用于“緊急”事項；（3）調(diào)整后的貸款期限不得超過10年(原則上)，調(diào)整后的貸款利率不得低于(同期限)國債利率，調(diào)整后的還款方式應做到每年還本比例至少達到10%(即十年內(nèi)要還完且每年都有還本計劃)；（4）對于2024年前到期的相關債務風險化解工作，明確可維持五級分類正常，且不納入征信管理。對于已出問題的債務可自主核銷，相關情況不納入考核。4、特殊再融資債券及統(tǒng)借統(tǒng)還（1）除之前明確的1-1.5萬億特殊再融資券正常發(fā)行外，再發(fā)行萬億規(guī)模地方政府債券用于償還工程款等；（2）12個重點省份可在年度債券發(fā)行額度內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還”，支持資質(zhì)較好融資平臺承接弱資質(zhì)融資平臺借新還舊債券發(fā)行額度。允許省級城投發(fā)債償還區(qū)縣級平臺的債券。城投統(tǒng)借統(tǒng)要求，據(jù)12個重點省份之一的化債細則顯示：① 統(tǒng)借統(tǒng)還涉及的強資質(zhì)和弱資質(zhì)城投均需要在“35號文”涉及的融資平臺名單內(nèi)，即支持對名單內(nèi)企業(yè)借新還舊；② 優(yōu)質(zhì)平臺發(fā)行額度由優(yōu)質(zhì)平臺的擬到期額度+弱資質(zhì)平臺的擬到期額度來確定；③ 不能跨市場統(tǒng)借統(tǒng)還，交易所和銀行間不能一邊降一邊增；④ 資金必須專款專用，只能從強資質(zhì)平臺直接流向弱資質(zhì)平臺。
國辦發(fā)47號文
《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》(47號文）要求“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務風險，在地方債務風險降低至中低水平之前，嚴控新建政府投資項目，嚴格清理規(guī)范在建政府投資項目。
明確12個重點省份（即債務高風險地區(qū)）：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級或市一級2024年不得出現(xiàn)政府投資新開工項目。推遲或停止目前使用投資不到一半的項目建設。要求這些省市應盡一切努力將“債務風險降至中低水平”。除民生類項目及國家級別的重大政府投資項目外，12個重點省份（亦可稱之為債務高風險地區(qū)）的大部分新建政府投資項目均將受到嚴格限制，很難繼續(xù)推進。出發(fā)點是“防止一邊化債一邊新增”。（1）原則上不得在交通、社會事業(yè)、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型基礎設施、樓堂館所、棚戶區(qū)改造等領域新建（含改擴建與購置）政府投資項目。（2）可以通過中央投資、財政資金等予以支持并可依法合規(guī)舉債籌措資金的重大政府投資項目，需滿足為黨中央、國務院決策部署和批準，納入國家“十四五”規(guī)劃綱要、國家有關專項規(guī)劃及國家戰(zhàn)略規(guī)劃綱要等條件。其它項目確有必要的，均需提級論證、嚴格把關。（3）獲黨中央、國務院批準的重大政府投資項目，納入“十四五”規(guī)劃和各類國家區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃的跨省、跨流域和保障人民財產(chǎn)安全的重大項目，以及本輪穩(wěn)住房地產(chǎn)的抓手三大工程---保障房建設、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造)項目等，仍可按原規(guī)定履行審批手續(xù)，通過中央投資、財政資金等予以支持保障，同時可以依法合規(guī)舉債籌措資金。對存量項目進行清理，總投資完成率低于50%的大部分項目要緩建或停建（尤其是低于30%），總投資完成率高于50%的小部分項目要緩建或停建。對于那些總投資完成率已經(jīng)超過一定比例且被緩建或停建的項目，必然會在后續(xù)處置中產(chǎn)生一系列經(jīng)濟或社會問題，不過47號文明確地方政府要承擔解決這些問題的主體責任，即存量項目清理和風險化解均由自己解決。因此，這12個重點省份的壓力將非常大。重點省份要按照工作進展情況對本地區(qū)在建政府投資項目進行評估，確定續(xù)建、緩建或停建。
（1）總投資完成率超過50%且已落實后續(xù)建設資金，并視情況優(yōu)化建設方案、壓縮投資規(guī)模的； （2）項目總投資完成率未超過50%,但經(jīng)省級政府嚴格審核論證背書的。
（2） 總投資完成率超過30%但未超過50%的，原則上應當緩建； （3） 總投資完成率未超過30%的，原則上應當緩建或停建。有關地方人民政府要制定緩建項目過渡計劃，明確管護任務、復工條件等，避免形成“半拉子”工程。重點省份各級人民政府要妥善處理緩建、停建項目存量融資，依法保障項目投資人、債權人合法權益，防止出現(xiàn)金融債權懸空，不得逃廢債務，防范“處置風險的風險”。47號文意味著，12個重點省份的2024年新開工項目在審批環(huán)節(jié)將會變得非常嚴，除符合規(guī)定的重大政府投資項目和民生工程項目外，其它項目若要新建基本均要提級論證、嚴格把關。按照一貫地執(zhí)行邏輯來看，這一基調(diào)總體意味著，12個重點省份2024年的新開工項目基本會被一刀切地停掉。
國辦發(fā)14號文
14號文明確了這19個省份選報地級市的條件，其中，申報條件主要關注以下幾個方面：
1、核心的一條是區(qū)域債務率的高低
2、地級市所轄融資平臺的金融債務也有具體的標準要求，以上報的截至2023年3月31日的數(shù)據(jù)為準。
3、主要看地級市平臺金融債務的絕對規(guī)模，以及占該市GDP的相應比重。
4、不設硬性指標，即19省份中不要求每個省份至少選報一地級市作試點的硬性要求。
如果19省份部分地區(qū)自主申報納入化債試點，或許能申請債券統(tǒng)借統(tǒng)還。
地方在本輪申報中需充分評估化債政策的雙面效應：
優(yōu)點：申報的好處是平臺存量債務有渠道化解；
缺點：地方如果在本輪申報中獲得通過，在獲得存量債務支持政策的同時，嚴控債務增量的規(guī)定可能對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城投企業(yè)流動性產(chǎn)生一定影響；地方尤其擔憂與化債相關的政府投資項目分類管理規(guī)定(47號文)。12個重點省份2024年起其部分領域的新增項目受到限制。
當然，一旦非重點省份將本省份的某化債壓力較大的區(qū)域納入申報重點地級市范疇內(nèi)，將對本地區(qū)的城投債產(chǎn)生哪些影響？筆者做幾點個人的思考與猜想：
1、區(qū)域企業(yè)債新增受限
目前，在非重點省份內(nèi)，部分地區(qū)債務率較低，財政經(jīng)濟情況良好，這些地區(qū)前期（過渡期前）已拿到批文的城建類城投發(fā)行人，仍可以實現(xiàn)額度新增，突破借新還舊，募集資金投向用于項目建設，但補流額度備案允許的難度較大。
猜想：一旦根據(jù)“14號文”將某地級市納入重點申報區(qū)域后，該地區(qū)的發(fā)行人在手企業(yè)債批文的備案發(fā)行、額度新增或?qū)⑹艿揭欢ǔ潭鹊南拗啤?/strong>
2、區(qū)域統(tǒng)借統(tǒng)還或?qū)⒎砰_
貴州省安順市西秀區(qū)通過組建新平臺發(fā)債融資的方式，承接了同區(qū)域內(nèi)其他輿情主體的存量債券余額，但該種模式在其他區(qū)域尤其是非重點省份內(nèi)尚未放開。對于非重點省份內(nèi)，仍采用主體自己借新還舊的方式完成債券滾動融資。
猜想：若“14號文”涉及的新增重點地級市完成申報后，不排除允許新增主體發(fā)債承接該網(wǎng)紅地區(qū)的其他城投債券余額，把債券兌付壓力集中于某家主體，利于管控和監(jiān)測，老城投主體逐步退出。
3、區(qū)域特殊再融資、地方政府專項債將進一步傾斜
2023年的特殊再融資債券，對于重點省份的額度支持相對還是比較大的，那么，如果24年特殊再融資債券繼續(xù)滾動發(fā)行的話，亟需要明確除了重點省份外，還有哪些非重點省份的網(wǎng)紅地區(qū)需要加大特殊再融資債券的額度支持，在本輪化債周期中徹底解決區(qū)域政府債務風險，這其實對目前的網(wǎng)紅地區(qū)是一大利好。
猜想：若“14號文”涉及的新增重點地級市完成申報后，24年，無論是特殊再融資債券還是地方政府債券，都會對納入申報的重點地級市進行傾斜，優(yōu)先確?；瘋Y金。
4、區(qū)域城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型平臺或?qū)徍粟厙?/span>
現(xiàn)階段，無論是重點省份，亦或是非重點省份，開展城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的工作均在布局之中，但是從能夠突破借新還舊、實現(xiàn)額度新增的平臺審核定性來看：
（1）對于非重點省份的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城投，似乎對于335指標的考核和財政性現(xiàn)金流的認定，都相對更有溝通空間，組建新產(chǎn)業(yè)平臺實現(xiàn)額度新增似乎更加容易；
（2）對于重點省份的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城投，在監(jiān)管政策審核方面相對趨嚴，尤其是需要更多的考慮主體實質(zhì)與地方政府債務掛鉤的情況；
猜想：若“14號文”涉及的新增重點地級市完成申報后，該地級市的城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型平臺在后期申報債券實現(xiàn)額度新增，在監(jiān)管審核方面將受到更為嚴格的考量。
截至2024年3月1日，已披露2023年經(jīng)濟財政債務數(shù)據(jù)的發(fā)債地市數(shù)量超過240個，以此統(tǒng)計，2023年江蘇、浙江、湖南和江西多數(shù)地市的城投債務率偏高，而華北地區(qū)和廠東多數(shù)地市較低。2023年有113個地市即四成以上地市的城投債務率同比下降。
據(jù)財新報道，35號文等支持化債范圍具體來自截至2023年3月31日上報的融資平臺名單，并在2023年6月由各省份黨政“一把手”簽字確認報國務院納入名單內(nèi)的平臺近1.8萬家，所框定的債務為各省報送國務院的融資平臺截至2023年3月末承擔的貸款、債券、非標等金融債務，但不包括其中的隱性債務和須地方政府承擔償還責任而未納入隱性債務的債務。
